¿Procede declarar en emergencia ambiental los territorios indígenas de la cuenca del Pastaza, parte del lote 192?

Apu Aurelio Chino, Shanshococha
Apu Aurelio Chino, Shanshococha. ©Puinamudt

La Federación Indígena Quechua del Pastaza (FEDIQUEP) hizo un llamado general y pidió al Estado que se declare en emergencia ambiental la cuenca del Pastaza por la grave contaminación que sufre esta zona y sus habitantes desde ahora más de 40 años de explotación petrolera y que recién fue constatada científicamente por cuatro instituciones estatales.

Ante el pedido, el Estado ha tomado la situación con pinzas y asegura que tiene que revisar la norma con detalle. Esto nos invita a responder algunas preguntas básicas respecto del tema: ¿Qué es una declaratoria de emergencia ambiental y cuál es la norma que la prevé? ¿Cuáles son sus criterios y requisitos de su procedimiento? ¿Para qué se declararía en emergencia ambiental una zona? ¿Quién es la autoridad competente?

¿Qué es una Declaratoria de Emergencia Ambiental?

La Declaratoria de Emergencia Ambiental está regulada por la Ley N°28804 adoptada en el 2006 (modificada a su vez por la Ley N°29243, en el 2008) y cuenta con su respectivo Reglamento (D.S 024-2008-PCM)Estas normas definen la emergencia ambiental de la manera siguiente, adelantando algunos de sus requisitos:

Ocurrencia de algún daño ambiental súbito y significativo ocasionado por causas naturales, humanas o tecnológicas que deteriore el ambiente, ocasionando un problema de salud pública como consecuencia de la contaminación del aire, el agua o el suelo: que amerite la acción inmediata sectorial a nivel local o regional” (artículo 1 de la Ley N°28804).

Mediante la Ley N°29243, se decidió añadir a este párrafo un segundo alinea, ampliando de esta manera el ámbito de aplicación de la declaratoria:

También se considera emergencia la situación en la cual, no siendo el hecho desencadenante inesperado, la gravedad de sus efectos o impactos en la salud y la vida de las personas o en su entorno ambiental requiere la acción inmediata sectorial a nivel local, regional o nacional“.

Ojo, aquí la palabra “inesperado” se entiende como “súbito“, de acuerdo al mismo glosario del Reglamento de la Ley mencionada [1]. En el caso de la modificación brindada por la Ley arriba citada, para que proceda declarar la emergencia ambiental de una zona determinada, ya no hace falta que el daño ambiental sea súbito o inesperado pues la gravedad de sus consecuencias resultará suficiente – en cierta medida.

La autoridad competente para declarar la emergencia ambiental es el Ministerio del Ambiente (MINAM), vía Resolución Presidencial. Cabe precisar que puede ejercer dicha competencia a pedido de parte o de oficio, es decir de su propia iniciativa (artículo 2 de la Ley N°28804).

El MINAM será responsable de evaluar la situación en base a indicadores básicos tomando en cuenta criterios definidos por la misma Ley y su respectivo Reglamento. Efectivamente, el MINAM tiene – desde la publicación de dicho Reglamento – la obligación de elaborar y publicar estos indicadores básicos tomando como referencia criterios tales como:

Niveles de concentración de contaminantes por encima de los Estándares de Calidad Ambiental o Límites Máximos Permisibles; Contaminación de la población y el ambiente por sustancias peligrosas por encima de los niveles internacionalmente considerados aceptables para la salud humana; Ocurrencia de accidentes de generen emisión de vertimientos de sustancias peligrosas; Impactos a largo plazo en la salud humana etc. (artículo 3 de la  Ley N°28804)

Dichos indicadores básicos sirven para determinar el nivel del daño ambiental constatado. De hecho, procederá la declaratoria de emergencia ambiental solo a partir de un cierto nivel de daño ambiental. En el Reglamento de la Ley, se consideran tres niveles: leve, moderado y significativo (artículo 6 del Reglamento).

Laguna Shanshococha, contaminada por petróleo
Laguna Shanshococha, contaminada por petróleo. ©FECONACO

Según la norma, se podrá declarar la emergencia ambiental solo en caso de daño ambiental significativo, es decir cuando éste “constituye una amenaza para la vida, la salud, la propiedad y el ambiente, requiriéndose una movilización de recursos necesarios para controlar la situación y recuperar la condiciones ambientales de la zona afectada” (artículo 6.3 del Reglamento) .

El mismo Reglamento enuncia, como referencia, algunos indicadores básicos pertinentes en base a los criterios desarrollados en la Ley. Asimismo  podrá considerarse – entre otros – como indicadores de situación de emergencia ambiental la presencia de metales pesados como el cadmio, el plomo o el mercurio, la presencia de sustancias químicas peligrosas como el arsénico o los hidrocarburos, la presencia de enfermedades respiratorias, gastrointestinales o dérmicas de la población por efectos de las aguas, aire o suelos contaminados (artículo 7 del Reglamento).

¿Para qué declarar la emergencia ambiental?

La misma Resolución Presidencial que prevé la Declaración de Emergencia Ambiental de una zona determinada, emitida por el MINAM, incluirá un Plan de Acción Inmediata y de Corte Plazo (“Plan de Acción”).

Este Plan de Acción, cuya ejecución se encuentra a cargo de los gobiernos regionales a través de los gobiernos locales, contiene un conjunto de medidas y acciones especificas (actividades y metas) destinadas a controlar la situación de emergencia y atender los efectos sobre la salud pública, el ambiente, las actividades productivas, en un plazo inmediato [2].

El interés de declarar la emergencia ambiental es precisamente este Plan de Acción pues permitirá que se desarrollen acciones de manera inmediata, visto el carácter urgente de la situación. Cabe señalar que el plazo para la evaluación de la procedencia de la declaratoria y la elaboración del consiguiente Plan de Acción por el MINAM, es de máximo 20 días (artículo 11 del Reglamento).

Tierra contaminada por petróleo
Tierra contaminada por petróleo. ©Puinamudt

Esta Declaratoria de Emergencia Ambiental permite por otro lado de involucrar al causante del daño ambiental. Éste deberá “participar económica y técnicamente en las acciones necesarias para enfrentar la emergencia ambiental y la reducción de los daños según el Plan de Acción”. De hecho, el Plan de Acción será financiado por el presupuesto de las entidades públicas involucradas, por los recursos provenientes de la cooperación técnica internacional y por los recursos que aportan los agentes causantes de la contaminación (artículo 19 del Reglamento).

Una última precisión de gran importancia es que este procedimiento de Declaratoria es independiente de toda acción o responsabilidad a nivel civil, penal y/o administrativo. Es decir, no es necesario que el responsable del daño ambiental sea perseguido en el ámbito de una de estas tres esferas para que proceda la declaratoria. Tampoco la declaratoria impide que se persiga al responsable en la vía civil, penal y/o administrativa.

¿Entonces, procede declarar la emergencia ambiental del territorio indígena de la cuenca del Pastaza?

En efecto, se pudo constatar y comprobar científicamente, vía la interpretación de los resultados del monitoreo ambiental realizado en octubre 2012 por organizaciones internacionales reconocidas y por el mismo Estado peruano vía reuniones con la Comisión Multisectorial, que la contaminación no solo es dañina para el medio ambiente sino que puede resultar como un serio peligro para la salud y la vida de los miembros de las comunidades indígenas quechuas [3].

Resulta evidente de que hay indicadores básicos de que estamos en presencia de una situación de emergencia ambiental. Ahora bien,  veamos: ¿Se trata de un daño ambiental significativo? ¿Existe una amenaza sobre la salud y la vida de las comunidades indígenas de la zona? ¿Se requiere la acción inmediata sectorial a nivel local, regional y nacional?

A todas estas preguntas, la respuesta es afirmativa.

¿Si hay daño ambiental significativo? Sí: basta ver las fotos y los vídeos de las zonas impactadas para darse cuenta de la gravedad de la contaminación en el Pastaza. Basta escuchar los testimonios de las comunidades y de sus monitores ambientales. Basta leer e interpretar los resultados de monitoreo ambiental de OEFA, ANA, DIGESA y OSINERGMIN para darse cuenta de la cantidad de sustancias tóxicas altamente peligrosas presentes en las cochas y quebradas de las cuales las comunidades indígenas se alimentan y cuyas aguas beben, además de la presencia de los mismos en suelos y sedimentos.

¿Si hay riesgo y amenaza a la salud y la vida de las poblaciones? Sí: en este caso, no hace falta constatar enfermedades respiratorias, gastrointestinales o dérmicas para comprobar la situación de emergencia ambiental pues la grave contaminación de las aguas hace que las comunidades indígenas del Pastaza ya no puedan  – y ya no deban – consumir esas aguas. No tener acceso a aguas limpias y aptas para el consumo humano es una clara amenaza a la salud y la vida. Será necesario que a corte plazo se realice una serie de exámenes a fin de evaluar la salud de estas comunidades y tomar medidas más amplias. Sin embargo para declarar la emergencia ambiental, la sola falta de acceso a agua saludable sería suficiente.

¿Si se requiere la acción inmediata sectorial a nivel local, regional y nacional? Sí: los miembros de las comunidades indígenas del Pastaza no pueden esperar a que se implemente nuevas infraestructuras de suministro de agua potable y saneamiento, a que se implemente un nuevo sistema de desagüe, a que los Ministerios a cargo emiten sus informes técnicos, a que se liberan los amplios fondos necesarios para dichas renovaciones. Lo que necesitan estas comunidades indígenas son soluciones inmediatas, rápidas, urgentes, ahora. En primer lugar, tener acceso a agua potable.

Para concluir, el MINAM, en coordinación con el Instituto de Defensa Civil y el Ministerio de Salud, es la autoridad competente para declarar la emergencia ambiental. Lo puede hacer a pedido de parte o de oficio. A partir del momento en que toma conocimiento de la ocurrencia de un posible daño ambiental, tiene unos 5 días para convocar a las autoridades pertinentes (MINSA, INDECI, gobiernos regionales y locales etc.) para las coordinaciones previas necesarias para después, en un plazo de 20 días, de proceder la declaratoria, emita un informe favorable incluyendo un Plan de Acción Inmediata y de Corto Plazo.

Es de conocimiento público que la cuenca del río Pastaza está gravemente contaminada y que ello presente un alto riesgo para las comunidades indígenas de esta zona tanto para su salud como su vida. Ello desde que se presentaron los resultados del monitoreo ambiental, es decir durante la reunión del pasado 25 de enero del 2013.

Es hora.


Artículo publicado en PUINAMUDT – Observatorio Petrolero de la Amazonía Norte, en SERVINDI, en LaMula.pe y en Gato Encerrado.

[1] Artículo 3 del Reglamento (D.S 024-2008-PCM) – Daño ambiental: “el daño ambiental es súbito cuando ocurre de manera inesperada o con tendencia a su incremento abrupto”. Comentario Ambiente Indígena: “súbito” no se refiere necesariamente a “recién” o “inmediato”. Es decir, no se requiere que el daño ambiental se haya producido la víspera o pocas horas atrás para que proceda declarar en emergencia ambiental una zona determinada.
[2] Artículo 13 del Reglamento (D.S 024-2008-PCM) – El Plan de Acción Inmediata y de Corte Plazo tendrá el contenido siguiente: lugar, objetivo, metas, actividades (acciones priorizadas), indicador de cumplimiento, responsable del desarrollo de las actividades y metas, plazo (90 días máximo), financiamiento de plan, resumen del plan y recomendaciones para el futuro
[3] Sin embargo, hasta ahora, no hubo ninguna publicación o difusión oficial de estos resultados o de su contenido por parte del Estado. El PUINAMUDT (Pueblos Indígenas Amazónicos Unidos en Defensa de sus Territorios, plataforma reuniendo a las 4 federaciones indígenas de las 4 cuencas) hizo público dichos resultados el día de ayer.

Ver también los artículos siguientes:

La Base de Datos y la Guía Metodológica de la Consulta Previa: un sueño soñado

Foto: Ministerio de Cultura
Mujeres indígenas. ©Ministerio de Cultura, Perú

 

De la pregunta inicial “¿Cuándo se publicará la Base de Datos de Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad?”, hemos pasado hoy en día de manera drástica pero no inesperada a la siguiente: ¿Se publicará un día la Base de Datos de Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad? [1].

El tema de la no publicación de la Base de Datos constituye en estos momentos uno de los más comentados en la prensa cuando se trata de consulta previa…

Aquí va un extracto del Oficio N°123-2012-VMI/MC de fecha 24 de septiembre 2012 enviado por el Ministerio de Cultura a través de su Viceministro de Interculturalidad Ivan Lanegra Quispe en respuesta a la solicitud de información del Presidente de ODECOFROC [2] que transmitió vía Oficio N°1098-2012-MEC/CR de fecha 10 de septiembre 2012 la Congresista Marisol Espinoza Cruz, en el cual se señala que [3]:

La realización de los procesos de consulta no se encuentra supeditada a la publicación de la Guía Metodológica o la Base de Datos oficial, toda vez que no son instrumentos constitutivos de derechos sino más bien tienen por objeto facilitar dichos procesos, sirviendo como referentes para las entidades promotoras encargadas de realizarlos [4]

Tras 10 meses de declaraciones, afirmando que dentro de algunos días, de una semana, el mes próximo se publicará la Base de Datos de pueblos indígenas, el Viceministerio de Interculturalidad estaría dando marcha atrás – considerando la elaboración de la Base de Datos como una tarea facultativa y opcional y no como una obligación a la luz de la Ley de Consulta Previa y de su Reglamento. ¿Por qué? Pues si bien es cierto que la Base de Datos no es un documento constitutivo de derechos, se confirma paulatinamente que sí tendría serias implicancias para los derechos de los pueblos indígenas en el marco del derecho a la consulta previa.

A lo largo de los meses y con el primer proceso de consulta previa relacionado a la licitación del lote petrolero 192 acercándose, las expectativas acerca de esta Base de Datos se hicieron mas grandes y la demora en su elaboración y consiguiente publicación hizo poco a poco perder paciencia a la sociedad civil y a los mismos pueblos indígenas. Aparece claro que las dilaciones del Estado a través de sus varias ramas y funcionarios se justifican por el previsible impacto que tendrá esta Base de Datos al ser publicada.

Sin embargo, hoy en día, el Estado no cuenta con ningún tipo de registro o inventario oficial actualizado sobre pueblos indígenas que daría cuenta de cuántas comunidades existen, de qué etnia proceden, qué idioma hablan, dónde viven, entre otros aspectos. La elaboración de un documento de este alcance es naturalmente de competencia y deber del Estado peruano [5].

En el marco de la consulta previa de la licitación del lote 192, la entidad encargada de identificar los pueblos indígenas sujetos de la consulta es la agencia estatal PERUPETRO, cuya misión es más la promoción de la inversión en el sector de los hidrocarburos que la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas – a pesar de toda las señales de buena voluntad y buenas intenciones que ésta ha mostrado en los últimos tiempos.

¿En base a qué documento oficial PERUPETRO tendrá la posibilidad de basarse o respaldarse para esta tarea de identificación? ¿Cómo procederá sin disponer “referentes” como la Base de Datos Oficial? ¿Tendrá que remitirse a su propio juicio, a las informaciones que hubiera recogido de su propia iniciativa? ¿Y el Estado Peruano?

Desde los pueblos indígenas, la desconfianza que ya existe desde tiempos, persiste y sigue creciendo en esta coyuntura.  Se les pide confiar en la labor que PERUPETRO ira efectuando para identificarlos e incorporarlos al proceso de consulta previa del lote 192 a pesar de no disponer de ningún registro oficial de comunidades en el Perú, lo cual les permitiría tener garantías y una cierta seguridad. De hecho, contando con tal registro, tendrían la posibilidad y oportunidad de revindicar – en prueba de un documento oficial (sea meramente informativo) – que en tal o tal proceso, no se los ha debidamente tomado en cuenta cuando sí, hubiera debido ser el caso. En ausencia de un documento de este tipo, la arbitrariedad tendría puertas abiertas…

¿Ello es cierto? ¿Podríamos pasar por alto esta Base de Datos?

Cuando desde el Viceministerio de Interculturalidad, se afirma que “la realización de los procesos de consulta no se encuentra supeditada a la publicación de la Guía Metodológica o la Base de Datos oficial“, muy claramente de ello se deduce que, de no publicarse la Base de Datos, de igual manera se podría seguir con el desarrollo del proceso de consulta previa de la licitación del lote 192 y PERUPETRO con la identificación de los pueblos indígenas. Qué tanto sería su autonomía en esta labor es otro tema…

La no publicación de la Base de Datos o su misma excesiva demora, además de posiblemente acarrear la responsabilidad del Estado por no respetar la Ley de Consulta Previa [6], constituiría también una suerte de abandono hacia los pueblos indígenas por parte de éste. Por el hecho de no elaborar un documento formal constituyendo registro o inventario dando cuenta de que existen estas comunidades campesinas y nativas viviendo en ciertas zonas del territorio peruano. Sería un tremendo paso atrás en el marco del proceso de implementación del derecho a la consulta previa, una apertura hacia una flexibilidad en dicho proceso que tendríamos que vigilar de cerca…  ¿Si ello constituye una ventaja o algo de lo cual se debería temer? Eso depende de la confianza que uno pone en esta famosa Base de Datos.

Sin embargo, recordándonos que esta última ha sido elaborada – o sigue siendo todavía elaborada [7] – en una total obscuridad sin ninguna participación de los pueblos indígenas y que no existe ninguna garantía de que su contenido sea lo esperado o lo que debe ser, seria también legitimo opinar que sin este documento – quizás – se configuraría para los pueblos indígenas una mejor situación, con una margen de maniobra más amplia en el proceso de consulta previa. Es cierto sin embargo que ello vale también para el Estado.

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[1] Articulo de Marco Sifuentes arriba mencionado: “Y éste es, quizás, el motivo por el cual la Base de Datos jamás verá la luz“.

[2] “Organización de Desarrollo de las Comunidades Fronterizas del Cenepa”

[3] Fuente: Clave Verde

[4] Esta posición del VMI se confirmó durante una reunión sobre el proceso de consulta previa de la licitación del lote 1-AB en la sede de PERUPETRO en la cual uno de sus funcionarios explicó que no se debía vincular de manera demasiado estrecha la Base de Datos con el proceso de identificación de los pueblos indígenas porque ésta no crea ni priva de derechos.

[5] La ausencia hasta ahora de un registro de este tipo no exime el Estado de su deber de proteger los derechos de pueblos indígenas en particular su derecho a la identidad y de reconocer estos derechos. La garantía de este derecho a la identidad y de sus derechos colectivos en general no debería sujetarse a la elaboración por parte del Estado de un registro/inventario, en particular cuándo ya reconoció la existencia sus pueblos indígenas al ratificar tratados como el Convenio N°169 de la OIT y la DNUDPI. Sin embargo, queda claro que en la práctica hace falta un registro (pudiendo ser meramente informativo) que de cuenta de esta diversidad cultural y proporcione a los pueblos indígenas, una herramienta básica para revindicar su presencia en el territorio y sus rasgos culturales tradicionales.

[6] La Ley de Consulta Previa menciona en su articulo 19 que el Viceministerio tiene entre otras como función la elaboración de la Base de Datos.

[7] Un funcionario del Viceministerio de Interculturalidad declaró durante una reciente reunión con los Apus de las 4 cuencas de los ríos Tigre, Corrientes, Pastaza y Marañon de Loreto que la Base de Datos será “en permanente construcción“. No hace falta subrayar lo irónico.